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名家笔谈︱金灿荣：大国博弈复杂化加剧全球治理困境
《国际论坛》2022年第2期推出“名家笔谈”栏目，邀请了 6 位著名学者——秦亚青、金灿荣、倪峰、冯仲平、孙壮志、吴志成讨论全球治理新形势下大国的竞争与合作。今日推送第二篇文章。
大国博弈复杂化加剧全球治理困境
作者：金灿荣
金灿荣，中国人民大学国际关系学院副院长、教授、博士生导师，中国人民大学中国对外战略研究中心主任
一
大国关系近年来出现比较明显的变化。美西方决策圈受到右翼民粹主义、反全球化思潮影响，呈现出内向化的趋势，西方大国不愿承担国际责任。典型的例子包括美国特朗普时期的“美国优先”外交和“退群”外交，英国“脱欧”等。与此同时，国内问题导致美西方决策圈的自信心下降，对中国等崛起国家的战略敌意加深，将大国竞争定义为美西方面临的主要挑战。一些强硬派呼吁推翻自尼克松以来的对华“接触”政策，甚至鼓吹“新冷战”。
大国博弈成为国际关系的主题。自特朗普以来，中美关系矛盾面上升，从原有的“人权”、南海、台海等争端扩展到几乎所有领域的争端。美国一些鹰派人士认为中国从两国贸易中获益，鼓吹中美“脱钩”；美国意图联合盟国制定虚拟空间、通信技术等领域的标准，以限制中国发展；美西方激进反华政客在台海等敏感问题上挑衅中国政治红线，极大威胁区域稳定。尽管拜登政府意图管控中美博弈烈度，主张中美在竞争中共存，但拜登缺乏对国内强硬派的掌控力，中美关系失控的风险较高。
与此同时，俄罗斯与西方关系矛盾面突出。多年来，美国为团结欧洲盟友，渲染俄国的安全和意识形态威胁，一些亲美反俄的中东欧国家起到了推波助澜的作用。尽管美西方战略界存在“联俄制华”的声音，部分欧洲大国也倾向于与俄缓和关系，美西方与俄国的矛盾总体呈上升趋势，近期俄罗斯和北约“断交”就是实例。
而西方阵营内部呈现美国“一家独大”的态势，美国与欧洲、日本等传统盟友的国力差距其实在扩大，而欧、日则面临比较大的内部问题。欧、日缺乏对美国政治影响的抵抗力，也感觉到所谓“中国威胁”，同时也意图通过“价值观外交”强化对周边国家的影响力。因此，当拜登上台并推行“价值观外交”，欧、日采取了“亲美远中”的外交政策。国际格局隐约出现美欧日一方、中俄一方的长期竞争态势，尽管国际格局仍体现出多极化特点，美国的“价值观外交”却隐约加剧了大国阵营分化。
大国博弈激化的同时，一些新兴大国的国际影响力呈上升趋势，比较突出的是印度。印度近年来致力于扩展区域影响力，将中国视为主要威胁，积极参与美国主导的同盟。但相对于美国传统盟友，印度外交的自主性和政治投机性较强，是大国博弈中的关键因素。另外，随着大国进行战略调整，以土耳其、伊朗为代表的中等强国在国际关系中发挥重要作用，例如土耳其近年来通过军事行动和在美、俄间搞战略平衡，显著地扩大了区域影响力。以上国家的崛起也伴随着一批强人领袖崛起，这些强人对美西方主导的国际制度、价值观均造成一定挑战。
综上所述，现在的大国关系比冷战结束头二十年更加复杂，国际冲突风险总体呈上升趋势，而国际格局演变的核心是大国博弈持续激化。
二
在大国竞争背景下，当前全球治理遇到严重困难。全球治理需求上升，供给下降，出现治理赤字。
全球性新问题层出不穷。例如，气候变暖导致的自然灾害频繁发生，新冠疫情长期化并危及公共安全，国际动荡下的难民安置问题持续存在，数字、空间、供应链等非传统安全问题在新冠疫情中更加严峻。此外，国际社会也面临一些老问题，例如恐怖主义、核扩散、跨国犯罪和毒品泛滥等。随着时间推延，一些问题的严重性不断上升，例如全球变暖的速度空前加快，2021 年全球碳排放出现报复性上升。
与此同时，国际社会参与治理的意愿总体不足。应该承认，原来全球治理的主力是西方国家，美、欧、日提供了大量公共产品，也承担了主要治理责任。目前美西方因国内问题而自顾不暇，提供全球治理的意愿和能力下降。以特朗普为代表的民粹主义政客将全球治理视作负担，拒绝承担国际责任，甚至破坏国际组织运行。此外，随着发展中国家在国际组织内部要求更大话语权，美西方在国际组织的特权减少，而且面对要求组织改革的压力。在这种大背景下，一些美西方政客认为国际治理“不公平”，在国际组织内部抱团，此外还试图通过小圈子会议制定新的国际规则。
全球治理的积极因素是中国在全球治理方面承担更大责任。近年来，中国提出了“人类命运共同体”等新理念，推行“一带一路”倡议，推动建立亚投行等国际合作组织。面对新冠疫情、反全球化思潮的挑战，中国成为亚太区域化和南南经济合作的积极倡导者。中国的积极姿态迫使西方回应，例如美、欧、日提出“重建更美好世界”倡议以对抗“一带一路”，“四国同盟”提出自己的疫苗分配方案以对抗中国疫苗援助等。中国客观上促使西方在全球治理领域维持一定投入，这对全球治理是好现象。但是，美西方“价值观外交”不可避免地扩大到全球治理领域，美国及其盟友将全球治理框架作为推卸治理责任、攻击中国的平台，例如借世卫组织传播阴谋论。此外，美西方的力量整合也阻碍了现有国际体系的公平化改革，美西方的小圈子规则可能长期阻碍发展中国家崛起，加剧国家间矛盾，破坏全球治理框架的稳定性。
综上所述，如何在新的大国关系状态下维持、促进全球治理是国际社会面临的新难题。如果大国能做出表率，例如中美在气候问题上发表联合声明，国际社会的集体行动能力会更强。但在大多数议题上，由于大国对话缺位，部分国家将治理议题意识形态化，全球治理面临难以化解的障碍，一些既有国际框架也将因此面临合法性挑战。
三
过去我国学术界受到自由主义政治、经济理论影响，认为随着全球化演进和国家间相互依存加深，安全问题能够得到缓解。但从目前国际格局的演变来看，相互依赖对于安全问题的牵制作用十分有限。从中美等双边关系看来，不对称的相互依赖不但无法制止霸权国的单边霸凌，反而使得部分国家肆意挥舞经济、技术、金融大棒。只要大国间缺乏战略信任，感到安全威胁，国际合作马上被制约，全球治理也无从谈起；尽管一些美西方商业利益集团反对大国对抗，但一旦安全逻辑占据主导，这些集团在美西方政治决策中的作用有限。
在未来的学术和外交政策讨论中，我们应对“经济决定论”进行反思。例如，尽管中美贸易在新冠疫情期间逆势上扬，美国贸易官员也发出友善信号，我们却不宜高估经济相互依赖的作用。美国的“小院高墙”经济政策从长期来看将导致中美两国在关键技术领域进行更加激烈的竞争。对于未来国际形势的复杂性，我们应保持底线思维。
责任编辑：丁懿楠
公众号图文：潘多
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